Cinq ans après la conférence de Pékin 
sur les droits des femmes

par AGNÈS CALLAMARD

Au mois d'octobre 2000, une marche mondiale des femmes contre la pauvreté et les violences convergera à New York. Une délégation rencontrera le secrétaire général des Nations unies, M. Kofi Annan. Ces centaines de milliers de femmes qui se mobilisent à travers la planète exigent une véritable égalité politique, dénoncent une mondialisation débridée dont elles sont les premières victimes, condamnent les brutalités en temps de guerre - viols notamment - comme en temps de paix - excision , épouses battues. Elles revendiquent toute leur place dans les organisations politiques et syndicales . Car, cinq ans après la conférence de Pékin sur les droits des femmes, les nombreuses bastilles de l'inégalité et du machisme restent à abattre.

DURANT la session spéciale de l'Assemblée générale des Nations unies, qui se tient à New York du 5 au 9 juin 2000, se retrouveront Etats, organisations non gouvernementales (ONG) et Nations unies pour examiner l'état de mise en oeuvre du programme d'action de la conférence de Pékin sur les femmes. A cette fin, la grande majorité des gouvernements ont soumis des rapports évaluant leurs activités pour chacun des douze sujets prioritaires identifiés à Pékin (1). De nombreuses ONG ont présenté des rapports dits « alternatifs », qui offrent une vision plus critique des activités gouvernementales. La Commission sur le statut de la femme, organe officiel des Nations unies qui siège à New York, a, quant à elle, préparé un document de synthèse résumant, pour chacun des douze thèmes, les progrès et obstacles enregistrés (2) et identifiant les « nouveaux » défis.

L'énergie créative et probablement la contestation que devrait susciter cette rencontre seront les bienvenus. Car, cinq ans après Pékin, les raisons de se réjouir sont bien minces. Certains « progrès » (plutôt que succès) ont bien été enregistrés, tels que la mise en oeuvre de mesures visant à assurer l'égalité politique et la participation des femmes aux décisions, ou les réformes des mesures discriminatoires dans les codes civils ou pénaux.

Mais, outre le fait que ces progrès sont inégaux et largement au stade de bonnes intentions, ils se sont aussi accompagnés de la marginalisation économique grandissante de la majorité des femmes et de la persistance des violences à leur égard.

Dans de nombreux cas, le principe d'égalité civique et l'idée de parité et de mesures positives ont fait leur chemin. Plusieurs Etats ont soit entrepris des réformes légales et éliminé certaines mesures discriminatoires dans le code de la famille ou pénal, soit entamé un débat sur ces réformes (3).

Si le terrain de l'égalité civique et politique a été l'objet d'une plus grande attention et de mesures positives, cela est en soi peu surprenant. Cette situation reflète l'évolution générale qui a caractérisé le respect des droits humains depuis la fin de la seconde guerre mondiale, et en particulier l'intérêt privilégié accordé aux droits politiques et civiques au détriment des « autres » droits, économiques, sociaux ou culturels (4). De ce déséquilibre, les femmes ont cependant retiré, progressivement et presque partout, le droit de vote et celui d'être reconnues dans les textes comme citoyennes à part entière.

Mais, au même titre que les minorités ethniques ou religieuses par exemple, elles n'auraient pas autant bénéficié de cette évolution si d'autres changements n'avaient eu lieu, en particulier la prise en compte des différences dans la définition et la mise en oeuvre des droits politiques et civiques. Au cours de cette deuxième étape, qui doit beaucoup au mouvement des droits civiques des Etats-Unis et à celui des intouchables en Inde, les mouvements sociaux et certains gouvernements se sont concentrés sur l'impact que le « genre » ou l'appartenance ethnique peut avoir sur la capacité des citoyennes et citoyens à jouir réellement de leurs droits et à participer à la vie démocratique. Comme l'explique le philosophe Jurgen Habermas, « les droits peuvent donner aux femmes le pouvoir (empower) de forger leurs vies uniquement s'ils leur permettent également une participation égale dans l'autodétermination civique, car seules les femmes elles-mêmes peuvent décider des aspects pertinents qui définissent l'égalité et l'inégalité dans un domaine donné (5) ».

Les principes d'égalité politique et civique qui sont issus de cette démarche sont fondés sur l'idée de participation sans discrimination, mais aussi sur celle de représentation égale ou paritaire. En parallèle, ou en conséquence, l'égalité dans ce domaine n'a plus été considérée comme le résultat mécanique ou une fonction de l'égalité économique, mais comme un lieu quasi autonome de revendications et une nécessité en soi (6). A ce changement d'attitude de nombreuses organisations de femmes s'est ajouté un calcul pragmatique : le politique et le juridique offrent plus de possibilités de réformes que l'économie.

Pourtant, même dans ce secteur, le bilan global est loin d'être positif. La lecture des rapports d'Amnesty International confirme la persistance des violations des droits politiques et civiques des femmes comme des hommes, ou celles subies spécifiquement par les femmes.

D'autre part, malgré l'importance attribuée à l'égalité politique et au fonctionnement démocratique, malgré le travail continu des groupes de femmes pour faire en sorte que cette égalité se conjugue aussi au féminin, la participation et la représentation des femmes au sein des instances de pouvoir reste faible. Ainsi, aux 39 % de femmes au sein des Parlements des pays nordiques s'opposent les 14 % pour l'Europe de l'OSCE - sans les pays nordiques -, les 15 % dans les Amériques et en Asie, les 11% en Afrique et les 4 % au Proche-Orient (7).

Idéologie patriarcale

Les raisons de cet état de fait varient, bien sûr, d'un lieu à un autre. Le rapport de synthèse des Nations unies et de nombreux rapports gouvernementaux mettent l'accent sur la persistance d'une idéologie patriarcale, qui caractérise entre autres la division du travail domestique : l'égalité serait en panne parce que les femmes font des enfants, les élèvent et cuisinent... A se demander si les pays scandinaves sont à l'orée d'une extinction démographique... A se demander aussi s'il existe dans la majorité des pays une réelle volonté politique à surmonter ces obstacles et à assurer dans les textes comme dans les faits le principe d'égalité politique et civique (8).

On peut citer, parmi tant d'autres exemples, celui du gouvernement américain qui n'a toujours pas ratifié la Convention contre toute forme de discrimination à l'égard des femmes, et celui du Parlement koweïtien qui a refusé d'accorder le droit de vote aux femmes. Cette égalité a été aussi bafouée en Jordanie, lorsque le Parlement a voté une seconde fois contre un amendement de l'article 340 du code pénal qui réduit la peine imposée à un meurtrier accusé d'un crime d'« honneur ». Et, en Afghanistan, il s'agit bien de l'ensemble de leurs droits humains qui est bafoué.

Parallèlement, et sur le terrain économique et social, le rapport des Nations unies a établi que la mondialisation (entendue comme dérégulation et libéralisation des marchés financiers et du travail) a accentué les inégalités à l'échelle nationale et internationale ainsi que celles liées au genre : « Des inégalités grandissantes dans les situations économiques entre et à l'intérieur des pays, ajoutées à une dépendance économique croissante des Etats par rapport à des facteurs extérieurs ont entravé leur capacité à assurer une protection sociale et la mise en oeuvre du programme d'action (la féminisation croissante de la pauvreté mine les efforts pour assurer une plus grande égalité entre les sexes (9). »

La mondialisation a eu ainsi un impact négatif sur les fonctions reproductives des femmes, provoqué en grande partie par la diminution des budgets nationaux attribués à la santé et/ou la privatisation des services médicaux. Elle s'est aussi traduite en maints endroits, notamment dans les secteurs à main-d'oeuvre féminine, par une diminution des coûts salariaux et de la protection sociale (10). Selon des chiffres de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), lors de la crise asiatique de 1998, 80 % des deux millions de personnes ayant perdu leur emploi en Thaïlande étaient des femmes. Le rapport provisoire des Nations unies laisse aussi entrevoir que les pratiques liées à la mondialisation se sont appuyées sur une idéologie patriarcale qui existait précédemment mais que la mondialisation a su intégrer, quand elle ne l'a pas renforcée.

Ainsi, trois des phénomènes liés à la mondialisation - la multiplication des « sweat shops » (ateliers de sous-traitance), des emplois à temps partiel et des formes de travail les plus précaires - frappent avant tout les femmes, notamment celles du Sud et les immigrées : la mondialisation a su ainsi incorporer et utiliser une division du travail et un système de valeurs reposant, entre autres, sur la dévaluation des fonctions occupées par les femmes.

Les rapports nationaux et le rapport de synthèse attribuent l'échec des gouvernements dans la mise en oeuvre le programme d'action de Pékin à leur incapacité (plutôt qu'au manque de volonté politique), une incapacité résultant de la mondialisation elle-même. Certes, on ne peut ignorer l'influence du contexte socioéconomique global dont la maîtrise échappe bien souvent aux Etats auxquels incombe précisément la tâche de faire appliquer les droits humains, en général, économiques et sociaux en particulier (11).

Mais il faut aussi souligner que l'échec des gouvernements dans ce domaine n'est pas nouveau et que des facteurs politiques, en premier lieu la guerre froide et la polarisation idéologique, les ont longtemps confinés à la marginalisation. Rien ne serait dès lors plus démobilisateur que de subordonner le respect des droits humains des femmes (comme des hommes) à la fin ou à l'autodestruction de la mondialisation. L'histoire de l'humanité prouve qu'il n'existe pas de circonstances politico-économiques parfaites pour leur mise en oeuvre. Des initiatives sont possibles dès maintenant, qui peuvent s'articuler autour de deux pôles : la réaffirmation des obligations internationales des Etats et de leur rôle politique ; l'élaboration détaillée des obligations internationales des grandes sociétés et des institutions financières internationales en matière de droits humains.

Ce second pôle fait l'objet d'une attention grandissante mais récente. Il s'agit d'obtenir en droit (domestique comme international, civil comme criminel), et dans les faits que les multinationales et les institutions financières ont des obligations et qu'elles peuvent être tenues responsables pour les violations qui accompagnent leurs activités économiques ou financières (12). Elles doivent notamment s'assurer que les politiques ou les activités qu'elles mettent en oeuvre ne violent pas (directement ou indirectement) les droits humains.

D'autre part, et malgré le discours hégémonique international, il faut défendre l'action politique des gouvernements. Si le phénomène de la mondialisation peut expliquer certains aspects de l'évolution de la situation des femmes de par le monde, en particulier dans les pays les moins développés, il n'explique pas tout, et sûrement pas la démission politique de certains gouvernements, notamment dans le domaine de la lutte contre la discrimination. Il n'explique pas, par exemple, l'absence de ratification universelle de la Convention contre toute forme de discrimination à l'égard des femmes et de son protocole additionnel, qui permettra aux femmes et aux organisations non gouvernementales de porter plainte contre un Etat qui viole ses obligations définies par la convention (13). Il n'explique pas pourquoi seuls certains Etats ont légiféré contre les mesures ou pratiques discriminatoires concernant le droit des femmes à la propriété, à l'accès à la terre ou au crédit. Il n'explique pas non plus pourquoi le fossé séparant le salaire horaire d'une femme scandinave d'un homme est de 17 %, alors qu'il est le double au Royaume-Uni (14).

Une analyse des rapports remis dans le cadre de la conférence de bilan de Pékin met en lumière une marge de manoeuvre politique, même dans des domaines aussi soumis aux influences extérieures que le marché et la protection du travail, et un espace d'actions politiques que les Etats choisissent ou non de mettre en oeuvre. Dans bien des cas, il n'y a rien eu d'autre qu'une abdication par les Etats de leurs responsabilités. Cette démission est flagrante dans le domaine de la violence.

Le droit des femmes à la vie et à l'intégrité physique a été bradé sur l'autel des sujets « importants », qui préoccupent les gouvernements. Aucune autre violation ou injustice n'a été l'objet d'aussi peu d'attention et d'action. Et un silence assourdissant entoure les peurs et les douleurs des femmes et des petites filles violentées. Amnesty International documente quotidiennement ces violences, que ce soit en détention, durant les conflits armés, dans le cadre de trafic d'êtres humains ou au sein de la famille ou de la communauté.

Certains « progrès » ont bien été enregistrés au cours de ces cinq dernières années. Des codes pénaux ont été réformés pour réprimer plus durement les violences commises par les conjoints, le proxénétisme, le trafic des femmes. Des campagnes internationales et nationales de sensibilisation contre les mutilations génitales ont été lancées (15). Les textes et la jurisprudence en matière de droits humains ont évolué (16). Le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie et celui pour le Rwanda ont émis des actes d'accusation fondés sur la désignation du viol comme une torture et un élément constitutif d'une politique de génocide. Grâce au travail soutenu du Gender Caucus (17), le statut de la Cour pénale internationale, adopté à Rome en juillet 1998, a intégré les violences sexuelles et en premier lieu le viol dans la définition de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité.

Mais ces changements, aussi nécessaires et positifs qu'ils soient, ne suffisent pas à répondre aux questions cruciales posées, à l'échelle planétaire, par l'utilisation de la violence sexuelle comme arme de guerre, par les brutalités quotidiennes dont sont victimes les femmes, et par l'impunité des coupables. L'absence de campagne de sensibilisation sur la violence conjugale est pour le moins troublante. Sur le Vieux Continent, la demande du Parlement européen de déclarer une « année européenne contre la violence envers les femmes » n'a pas abouti, tandis que la campagne de sensibilisation du public à la violence domestique manquait singulièrement d'impact (18). D'autre part, la communauté internationale refuse toujours de reconnaître la persécution « sexo-spécifique » comme une base légitime pour la détermination du statut de réfugiés, à de rares exceptions près (19).

La persistance de ces barbaries s'accompagne (ou s'explique) dans bien des cas d'une sorte de fatalisme ou de tolérance. Tout comme la division du travail entre les sexes est perçue comme « naturelle », les violences liées au sexe sont décrites ou perçues comme un état de fait immuable, réfractaire à tout changement en profondeur et qui n'engagent pas la responsabilité internationale des Etats.

Le message que lanceront les organisations présentes à New York est dès lors très clair : les violences faites aux femmes, que ce soit en détention, dans leur communauté ou dans leur famille constituent une violation de leurs droits humains et engagent les responsabilités des gouvernements.

Les obligations internationales des Etats sont fondées, entre autres, sur la reconnaissance que ceux-ci peuvent être tenus pour responsables des abus qui se produisent dans la sphère privée. Le droit international lié aux droits humains a pris naissance au XIXe siècle avec des traités visant la traite d'esclaves et donc concernant des « particuliers », les Etats souscrivant à l'obligation d'interdire certains de leurs agissements - en l'occurrence le fait de posséder des esclaves et de participer à la traite d'esclaves (20).

Les Etats se doivent non seulement de respecter les droits des femmes, mais aussi de les protéger et d'assurer qu'elles puissent toutes bénéficier de leurs droits. Cela nécessite plusieurs types d'intervention, y compris, mais pas exclusivement, prévenir les abus et protéger et soutenir les victimes (soutien légal, moral, financier, médical dont elles ont besoin, et dans les cas les plus durs, une protection rapprochée), enquêter systématiquement sur les abus, poursuivre les auteurs présumés, juger et punir, et accorder aux victimes des compensations financières et un accès aux services et aux soins requis. Cela requiert l'implication de nombreuses institutions (police, justice, santé, éducation) et des médias, une réforme du code pénal et de formation « sexospécifique » pour les services de police - dans certaines régions françaises très urbanisées, les violences conjugales représentent plus de la moitié des appels d'urgence (21) - ou ceux de la justice.

Si un seul point positif doit être tiré des discussions d'évaluation de la non-mise en oeuvre du Programme d'action de Pékin, ce sera de rappeler dans les termes les plus farouches que rien ne peut justifier la persistance des discriminations et des brutalités faites aux femmes, et de réaffirmer que l'abdication des responsabilités des Etats ne peut pas être tolérée. S'attaquer au système d'oppression, de discrimination et de persécution fondé sur le sexe coûte quelques sous. Mais cela demande avant tout une volonté, et celle-ci semble manquer bien plus que les budgets.

Après plusieurs décennies de recherche dans ce domaine, les gouvernements ne peuvent se contenter des justifications qu'ils avancent. Les femmes sont absentes des enceintes parlementaires, des réunions interministérielles, des pourparlers de paix, des tables rondes de reconstruction ? Ah, c'est parce que leurs occupations familiales et domestiques les ont retenues... Mais où les gouvernants ont-ils donc passé ces cinquante dernières années pour tout à coup découvrir que les fonctions reproductives des femmes se doivent d'être prises en compte ? Ou encore pour s'interroger sur les causes « profondes » des violences faites aux femmes ? Va-t-on passer le XXIe siècle à ressasser ce que nos « ancêtres » du XXe siècle (et bien d'autres avant) avaient déjà démontré ?

AGNÈS CALLAMARD
Dirige le cabinet du secrétaire général d'Amnesty International à Londres
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(1) Pauvreté, éducation et formation, santé, violence contre les femmes, conflits armés, économie, structures de pouvoir et prises de décision, mécanismes institutionnels chargés de favoriser la promotion de la femme, droits fondamentaux, médias, environnement et protection de la petite fille.

(2) Proposed Outcomes Document, E/CN. 6/2000/PC/L, texte soumis par le président du comité préparatoire de la Commission sur le statut des femmes, mars 2000. La version discutée dans cet article n'est pas la version finale, qui sera adoptée lors du rassemblement de New York.

(3) Pour un survol de certaines réformes enregistrées au cours des derniers douze mois, voir les fiches établies par Equality Now, Words and Deeds : Holding Governments Accountable in the Beijing + 5 Review Process, New York, juillet 1999, novembre 1999, mars 2000.

(4) Pierre Sané, « Pour la globalisation des droits humains : les défis à Amnesty International », Le Monde diplomatique, mai 1998. Lire également « Femmes, le mauvais genre ? », Manière de voir, bimestriel édité par Le Monde diplomatique, no 44, avril-mai 1999.

(5) Jurgen Habermas, Between Facts and Norms, Polity Press, Cambridge, 1996, p. 420.

(6) Anne Phillips, Which Equalities Matter ? (Cambridge : Polity Press, 1999.) Il s'agit d'un phénomène que l'auteure juge nécessaire mais qui, selon elle, se doit maintenant d'être corrigé car il a abouti à la quasi-exclusion de considérations sur l'égalité économique.

(7) Inter-Parliamentarian Union, Women in Parliament, New York, 15 avril 2000, site Internet : http://www.ipu.org

(8) Lobby européen des femmes (LEF), Les Femmes et la Prise de décision, Bruxelles, site Internet : http://www.womenlobby.org

(9) Proposed Outcome Document, « New Challenges and Trends Affecting the Full Implementation of the Beijing Declaration and Platform for Action », paragraphe 3 (traduction de l'auteure).

(10) Proposed Outcome Document, « Achievements and Obstacles in Implementation of the 12 Critical Areas of the PFA », paragraphes 5 à 22.

(11) Nicolas Jacobs, « La portée juridique des droits économiques, sociaux et culturels » in Revue belge de droit international, 1999-1, Bruxelles. Selon l'auteur, la quasi-déréliction dont les droits économiques et sociaux continuent de faire l'objet doit en premier lieu être attribuée aux difficultés entourant la détermination de leur portée juridique.

(12) Voir par exemple, sous la direction de Menno Kamminga et Saman Zia-Zarifi, Liability of Multinational Corporations under International Law, Erasmus

University, Rotterdam, en voie de publication. Site Internet : http://www.multinationals.law. eur.nl

(13) La convention a été ratifiée par 165 des 188 Etats membres des Nations unies, mais dans bien des cas avec des réserves qui diminuent l'impact de la ratification. Le protocole additionnel, adopté en 1999, n'a été signé pour l'instant que par 28 Etats.

(14) LEF, Les femmes et l'Economie, rapport alternatif, 2000, site Internet : http://www.womenlobby.org

(15) Voir en particulier les campagnes menées par l'Organisation mondiale de la santé depuis 1997. OMS, UN Agencies Call for end to Female Genital Mutilation, 9 avril 1997.

(16) Agnès Callamard, Méthodologie de recherche sexospécifique, Amnesty International et Centre international des droits de la personne et du développement démocratique, Montréal, 1999 ; Documenter les violations des droits humains par les agents de l'Etat : la violence sexuelle, Amnesty International et Centre international des droits de la personne et du développement démocratique, Montréal, 1999

(17) Le Women's Caucus for Gender Justice in the ICC, fondé en 1997 lors d'une réunion préparatoire visant à la création de la Cour pénale internationale, est composé de femmes activistes visant à assurer l'intégration des femmes et des questions « sexo-spécifiques » dans les négociations autour de la CCI. Voir site Internet : http://www.iccwomen.org

(18) Lobby européen des femmes, Unveiling the Hidden Data on Domestic Violence in the European Union, LEF, Bruxelles, 2000 ; LEF, La Violence à l'égard des femmes, rapport alternatif européen, 2000.

(19) Agnès Callamard, « Refugee Camps, Power and Security : a Gendered and Political Analysis » in Refugees : Perspectives on the Experience of Forced Migration, Alastair Ager (sous la direction de), Cassell, Londres, 1999.

(20) Stephanie Farrior, « State Responsability for Human Rights Abuses by Non-State Actors » in Proceedings of the 92nd Annual Meeting, American Society of International Law, Washington DC : April 1-4, 1998, p. 299-303.

(21) République française, Rapport sur la mise en uvre par la France des recommandations du programme d'action de la quatrième conférence mondiale sur les femmes, octobre 1999.